Uno de los principales retos de una administración tributaria es la identificación y contención de los esquemas de elusión fiscal, tema que fue abordado en la reciente Conferencia Técnica del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT) de 2024 realizada en la ciudad de Lima el pasado octubre, en donde los diferentes países y organismos participantes han compartido las mejores prácticas para la aplicación de las Normas Generales Antiabuso (NGAA).
Los avances tecnológicos y la economía digital han revolucionado la forma en que se hacen negocios, impulsando un crecimiento exponencial en las transacciones económicas a nivel mundial. Sin embargo, esta transformación ha generado nuevos desafíos fiscales. Contribuyentes, tanto personas naturales con grandes patrimonios como empresas multinacionales, están diseñando estrategias tributarias cada vez más sofisticadas, algunas de las cuales buscan reducir su carga fiscal de manera agresiva, evadiendo los controles tradicionales. Esto representa una amenaza significativa para los ingresos fiscales de los países de América Latina y el Caribe (ALC).
Una evaluación preliminar asociada a la elusión fiscal es la comparación de los niveles de ingresos tributarios y de presión fiscal de las jurisdicciones de ALC versus jurisdicciones de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OECD)[1], donde podemos observar entre 8 y 12 puntos porcentuales de diferencia en función del Producto Bruto Interno (PBI).
De otra parte, considerando información del Documento de Trabajo sobre la Distribución global de la pérdida de ingresos por evasión fiscal publicado por el Instituto Mundial de Investigaciones de las Naciones Unidas sobre el Desarrollo Económico[2], así como de la publicación del Juego de Herramientas para el diseño y aplicación efectiva de las NGAA del Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT)[3], se estima los niveles de elusión tributaria para países de ALC que superan los 35 mil millones de dólares americanos en pérdidas de ingresos en el año 2021, lo que representa el 2.11% del PBI, notando una diferencia con aquellos países de la región que tienen una NGAA reglamentada donde se estima el 1.93% del PBI, lo que revela de alguna manera la importancia de su efecto disuasivo.
Como parte de las estrategias para combatir de manera efectiva la elusión es imprescindible que la administración tributaria no solo implemente una NGAA sino que la aplique utilizando un enfoque de gestión basado en riesgos específicos diligentemente identificados y para lo cual debemos enfatizar que, tanto la estimación de las pérdidas generadas por la elusión fiscal como la medición del impacto de los tratamientos que se apliquen a los comportamientos elusivos, constituyen hitos fundamentales para lograr con éxito una gestión de esos riesgos.
Enfoque especial en la gestión de riesgos orientada a la aplicación de una NGAA
Tomando como referencia las mejores prácticas en el mundo -principalmente en ALC – relevadas y complementadas por el CIAT en el citado Juego de Herramientas, así como nuestra experiencia propia, vamos a considerar cinco áreas clave de evaluación de los riesgos:
- Descripción cualitativa de los esquemas que se han detectado o que podrían estructurarse en la jurisdicción tomando como fuentes, entre otras, a los casos de fiscalización propios, directorios de planeamientos fiscales agresivos de la OCDE, base de datos del CIAT, esquemas publicados por otras jurisdicciones. Para tal efecto, se toma en cuenta los argumentos de las instancias resolutorias tanto administrativas como judiciales, de corresponder.
- Seguimiento y asociación de indicadores agregados micro y macroeconómicos en sectores y operaciones clave; para relacionarlos a los esquemas identificados como riesgosos, tales como los precios de productos básicos (commodities), tipo de cambio, producción relevante de un sector, entre otros.
También se trabaja con métodos de análisis de datos que consideran variables tradicionales combinándolos con aquellos que provienen de la cooperación internacional tales como intercambios de información financiera, CBCR, entre otros. En este último, se busca identificar patrones de comportamiento a partir de los esquemas detectados y el segmento o universo de contribuyentes donde existe mayor probabilidad de que estos riesgos ocurran. La OCDE comenta que otras autoridades fiscales utilizan el tamaño o la complejidad como un indicador clave del riesgo potencial, y luego utilizan herramientas de evaluación de riesgos para identificar áreas en las que se deben enfocar dentro de estos grupos[4]. - Análisis legal de la normativa doméstica y asociada a los Convenios para Evitar la Doble Imposición, identificando incentivos tributarios, espacios de maniobras por arbitraje de tasas, tratamientos diferenciados de operaciones similares dentro de mecanismos centralizados de negociación (bolsa de valores) o en zonas económicas especiales, sistemas tributarios incoherentes que dan oportunidades de abuso de los Convenios para Evitar la Doble Imposición (CDI) o deslocalización de las compañías, entre otros.
- Evaluación del perjuicio fiscal en base a la probabilidad e impacto según segmentos potenciales de riesgo.
Una vez identificados y caracterizados los esquemas elusivos se busca medir el impacto que se produce en la recaudación si estos hechos llegan a ser utilizados por los contribuyentes, considerando los segmentos a los que pertenecen y de esta manera dimensionar el riesgo.
A partir de los resultados y los segmentos donde se focalizan los riesgos se decidirá la aplicación de tratamientos cuyo despliegue estará en función al perjuicio fiscal que representan y serán de tipo operativo o de tipo estructural (cambio normativo).
- Propuesta de tratamientos según los riesgos
En esa línea de ideas, el enfoque principalmente priorizará el tratamiento a las situaciones de mayor riesgo fiscal (severo o alto) ya sea por su envergadura y/o frecuencia. Esto no significa que se dejarán de lado los riesgos moderados o bajos, sino que, para estos casos se adoptará tratamientos distintos que -por ejemplo- consideren etapas inductivas para dar oportunidades de corrección. El enfoque especial en la gestión de riesgos orientada a la aplicación de una NGAA se puede apreciar en la Figura 3.
Fuente: Boletín Especializado Sunat
Fecha: 07/02/2025
[1] Morán, Dalmiro; Solera, Marco (2023). La presión fiscal equivalente en América Latina y el Caribe (1990-2021): Actualización y estado de situación en la salida de la pandemia de COVID-19, IDB Working Paper Series, No. IDB-WP-1556, Inter-American Development Bank (IDB), Washington, DC. (p.17). Nótese que las diferencias se mantienen aplicando el cálculo ya sea promedio simple o promedio ponderado.
[2] Cobham A, Janský P. (2017). Global distribution of revenue loss from tax avoidance: Re-estimation and country results. WIDER Working Paper 2017/55. Helsinki: UNU-WIDER, (pp.26-28).
[3] Centro Interamericano de Administraciones Tributarias (CIAT). (2022). Juego de Herramientas para el Diseño y la Aplicación Efectiva de Normas Generales Anti-Abuso Nacionales e Internacionales. (p. 17).
[4] Manual sobre el uso efectivo para la evaluación del riesgo fiscal de la OCDE – BEPS Acción 13 Informe país por país (p.13).
